欢迎来到中国世界遗产网!

关于加强长城法律系列建设的意见

       辽宁省绥中县一段长城因修缮顶部被“抹平”,引发成一场公众关注的事件。各种媒体都有跟进,随着事态的发展,特别是国家文物局调查组调查报告公布,“抹平”长城一系列事实已经清楚,已可对“抹平”长城事件曝光以来的一些问题结合公布调查的基本事实从法律角度作一些观察、分析,以此思考长城法律建设问题,提出长城法律系列建设的意见和建议。

        一、具有资质不等于做法合法合规

       长城“抹平”事件在媒体曝光后,有的文物部门负责人说,绥中长城修缮设计、施工、监理单位都具有相应资质。可以认为,这一说法是要说明由他们设计、施工、监理的绥中长城修缮没有问题。在这里,不能把一个具有资质的合法单位与它的所作所为完全合法等同起来。我们应对具体问题作具体分析。

        首先,绥中长城修缮设计、施工、监理单位,都具有修缮长城工程的资质,是事实。这只是问题的一面,或者说是基本的一面。一个文物建筑修缮设计、施工、监理单位,是否具有国家规定的资质,是根据有关认证规定的条件,具备条件的被认定为相应资质,成为一个合法的修缮文物建筑的法人单位。它是保障文物建筑修缮工程质量的前提。

        其次,还有问题的另一面。一个具有合法资质的单位从事的每一项文物建筑修缮工程,文物建筑本体都会不同,修缮的程度和要求也不会完全一样,在这种情况下,要求从文物建筑本体的时代、结构、形制、用材、工艺等建筑特点和保存状况出发,按照有关规定设计、施工、监理。如果忽略了不同文物建筑的不同特点、现状和不同修缮要求,按以往的某些做法去做,就会出现不符合该文物建筑实际状况的不科学、不合理的做法,就可能违规。就以长城来说,有砖筑的,有石筑的,有夯土筑的,等等,在修缮时都应区别对待,如果做不到这一点,就会损坏文物建筑(长城)原状以至整体风貌。从国家文物局调查组调查报告公布的情况看,在这一方面,绥中长城修缮过程中,设计、施工、监理是存在着不合规的问题。

        再次,文物保护工程法人单位专业人员具有相应资格,不等同这项工程各项工作都合规。其中,既有法人单位对专业人员的管理水平,又有专业人员业务素质和敬业精神等因素,出了问题不可简单对待。国家文物局调查组在调查报告中指出:监理单位“未要求施工单位提供细化的设计方案及相关图纸,未监督设计、施工单位留存洽商文件并履行报备程序”等,施工单位“在没有洽商文件并报备的情况下,实施了大范围‘三合土铺平夯实’施工”等。这些虽系指单位而言,实际承担该项目的专业人员负有重要责任,是他们没有把工作按要求做到位,甚至造成了违规。

        二、程序合法不等同于实体内容合法

        绥中长城顶部“抹平”事件曝光后,有的文物部门负责人说,绥中长城修缮工程设计方案经过批准,程序合法。这也就是说,修缮工程符合法定批准规定和次序,是合法工程,换言之,也就是说这项工程没有违法违规。就绥中长城修缮工程来说,应做具体分析。

        国家文物局调查组调查报告指出:设计单位“未按照国家文物局、辽宁省文物局文件要求,在设计中细化防渗排水专项设计,未明确防渗排水的具体做法并提供相应图纸”等。调查组这一认定,充分说明绥中长城修缮设计方案中未细化防渗排水专项设计,因此,这段长城防渗排水修缮工程不仅实体内容做法不合规,程序也不合法。这两方面的违规违法,直接导致了这段长城防渗排水工程对长城原状和古朴风格的损坏。这也证明了笔者上述不能把两者等同起来的观点。

        程序合法是对实体内容合法的重要保障,但在出现问题时,应具体问题具体分析,否则会作出与事实不符的判断,甚至错误;更有甚者,会以程序合法为违法事实辩解。近些年来,一些地方法人违法拆除一些文物建筑,往往对媒体宣称“程序上合法”,以推卸法律责任。我们应从法理和事实出发,阐述两者关系,正确处理依法保护管理文物中的一些法人违法问题。

        三、关于违规的处理与相关法律问题

        国家文物局调查组报告提出:“责成辽宁省文物局按照《文物保护工程管理办法》有关规定对‘野长城抹平’事件相关责任单位和主要责任人进行严肃处理,处理结果及时向社会公开。”笔者撰稿时尚未看到公开的处理结果,这不是笔者的关注点,主要考察相关法律法规对保护长城的法律责任规定是否全面、到位问题。

       《文物保护工程管理办法》是文化部2003年公布的一个规章,在第二十七条规定:“违反本办法或对文物造成破坏的,按《中华人民共和国文物保护法》及国务院有关规定处罚。”作为部门规章,按照《立法法》的规定,它不能设置具体的处罚,只能作出这样的规定。

       《长城保护条例》是2006年9月20日国务院第150次常务会议通过、公布,自2006年12月1日起施行的行政法规。该条例第二十四条至第三十条是法律责任条款,与绥中长城“抹平”事件相关的只有第三十条第(一)项规定:“未对长城进行日常维护、监测或者未建立日志的”,或者第二十九条第(三)项规定:“有其他滥用职权、玩忽职守行为,造成长城损坏的”。这都需要对具体事实进行分析、区分,并辨明“抹平”对长城损害的程度。

        2002年《文物保护法》第七章法律责任规定中,只有第六十六条第(四)项规定内容与绥中长城“抹平”事件有关,即“擅自修缮不可移动文物,明显改变文物原状的”。从国家文物局调查组调查报告看,没有把绥中长城“抹平”事件认定为“擅自修缮”,因此上述法律规定并不完全适用。

       笔者在这里引述法律法规有关规定不是着眼于对绥中长城“抹平”事件中相关责任单位和主要责任人应承担什么法律责任,主要是考察一下法律法规中对类似问题规定是否全面、到位。从上述规定看,可以说已有了答案;同时,还应考虑针对不同朝代修建的长城的不同情况和保护中的重点问题可以规定比较明确的法律责任。

        四、关于长城法律系列建设的意见和建议

        我国长城总长度为21196.18公里,其中明长城人工墙体长度为6259.6公里,分布于近20个省、自治区、直辖市,是世界上空间规模最大、时间跨度最长的著名文化遗产。长城所在地,地理环境复杂多样,有平原、丘陵、山脉、戈壁、沙漠、沼泽等。长城建设时代不同,地跨不同自然地理环境,用当地或附近所具有的适用建筑材料,不同地段的长城因功用不同在建筑结构、形制和建筑技术、工艺上也各不相同,从而呈现出千姿百态的样式,凸显了建筑技术、工艺和文化的多样性。作为历史文化遗存的长城,千百年来,处于不同的自然地理环境和社会、经济、文化环境之中,自然和人为破坏十分严重。现存的长城,地跨不同的省区市,许多段落处于边远地区,甚至人迹罕至之地。这一切,给长城保护管理带来了十分突出的复杂性和艰巨性。

        在长城保护管理上,应作为一个系统工程来研究。在法律建设上,现在只有《长城保护条例》一个专项行政法规。自《条例》公布实施以来,在长城保护管理中发挥了重要保障作用。但应该看到,如上所述,长城规模宏大,跨许多行政区域和不同自然地理环境,保护管理工作十分复杂,任务艰巨,现行《长城保护条例》在调整各种关系、明确保护责任主体、规范各种主要保护措施和法律责任等方面,都受到一定局限。应当提升“条例”层级和法律效力,制定长城保护法,为世界最大的文化遗产、中华民族精神象征的长城立法,为保护长城提供更强有力的法律保障。

        历代长城保护是一项庞大的系统工程,做好这一工程需要一系列条件,长城法律系列应是重要保障条件之一。从绥中长城“抹平”事件反映出的问题和一些地区长城保护现状观察,从保护长城高标准、严要求和长远计,应加强长城法律系列建设。这一系列应包括:长城保护法、长城保护法实施条例(行政法规)、长城保护法实施条例或办法(地方性法规)、长城保护各项规定(规章)和具有立法权的市制定的保护长城规定等。它是属于文物法律体系之长城法律系列,也可称为长城专门法律体系。笔者认为,建设长城法律系列,对保护管理长城是必须的,势在必行。长城各层级的法律法规中,省级和设区市制定的法规,可根据本行政区域内长城的不同情况,做出更有针对性的各项规定,更有利于依法保护管理规模大、情况复杂的长城,充分发挥长城作用。同时,加强长城法律系列建设,也是对文物法律体系的丰富和发展,是文物保护治理必由之路。