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浅议依法加强世界文化遗产监测与保护的思考与建议

         法者,规范人类行为的基本准则,对于依法加强文化遗产监测与保护同样重要。自1985年我国加入《世界遗产公约》以来,我国文化遗产监测与保护经历了从无到有从弱变强的发展历程,实现了从人工记录到自动化监测的跨越,改变了从被动抢救性保护到依法主动预防性监测的良性互动。当前,在经济新常态的发展条件下,国家稳步推进“四个全面”和“五位一体”的战略布局,为依法规范文化遗产监测与保护带来了重要的发展机遇期。作为一名多年从事文物保护的工作者,通过2017年中国世界文化遗产监测年会的学习,进一步提升了对依法加强和规范世界文化遗产监测与保护工作重要性和迫切性的认识,增强了依法做好文物保护工作和文化转型跨越发展的高度自觉。为此,紧密联系本次监测年会学习情况,围绕嘉峪关世界文化遗产的监测与保护工作实际,谈几点学习认识和思考。

        一、文化遗产监测与保护现状

       透过嘉峪关世界文化遗产的监测与保护来看,它与全国的文化遗产保护一样,伴随着新中国的成立,走过了从抢救性保护到依法监测与保护两个艰难历程。目前,文化遗产监测与保护工作发展极不平衡,文化遗产保护有法可依,但文化遗产监测却缺乏明晰的法律规范。近年来,通过我们对嘉峪关世界文化遗产的跟踪监测来看,现阶段依法重保护轻监测矛盾和问题比较突出。究其根源,主要有三个方面的思想误区:从思想认识来看,不够自觉。2003年文化部、财政部联合国家民委、中国文联启动了中国民族民间文化保护工程。全国人大常委会先后批准加入联合国科教文组织《保护世界文化和自然遗产公约》、《保护非物质文化遗产公约》、《保护和促进文化表现形式多样性公约》等国际公约,为文化遗产的监测保护提供了重要的法律依据。但各级政府对文化遗产的监测与保护重视程度不够,尤其在经济转型发展中,不能正确处理经济发展与文化遗产监测、保护融合发展的关系,偏重经济转型发展,轻视文化遗产监测与保护,减弱了群众广泛参与世界文化遗产监测与保护的热情。从立法形式来看,不够规范。立法是保护世界文化遗产监测的关键,也是传承文化发展的根本所在。从国家性立法整体而言,目前只有《中华人民共和国文物保护法》,而没有真正意义上的世界文化遗产保护监测法。国务院先后制定《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《文物保护工程管理办法》、《文物保护科学和技术研究课题管理办法》、《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》、《国家文物局重点科研基地运行评估规则》等等,而现行的法律制度仅仅停留在行政性“办法”、“意见”和“规则”的层面上,没有强有力的约束力上。从地方性立法而言,全域旅游业不断深入推进,确实给各地旅游业带来了“井喷式”的发展空间,有效提升了地方经济的转型发展,但同时也对文化遗产的监测与保护带来了严重的冲击,严重威胁到文化遗产的安全。从法律法规内容上看,不够完整。在我国法律体系中,与文化遗产的抢救、保护、传承、监测等,没有相对形成完整的法规体系,使世界文化遗产监测与保护缺乏强有力的法律依据。

      

        二、文化遗产监测与保护存在的困惑

        客观的讲,从当前全社会对文化遗产监测与保护的认同感去看,对文化遗产的保护工作社会认同比较广泛,但对文化遗产监测显得比较陌生。根本原因是由于遗产监测起步晚、体制机制不健全、技术落后、经费紧缺等所致,尤其是遗产监测工作缺乏强有力的法律保证。按照监测与保护相统一、融合并进的原则,归纳起来有五个方面的困惑:一是社会上一些同志对遗产监测重要性认识不足。距1984年国际自然保护联盟IUCN提交了第一份自然遗产保护状况报告已过去33年时间。由于历史、体制、技术和认知等诸多原因,我国世界遗产监测工作无论在制度层面、管理层面,还是实际操作层面都十分薄弱,这与国家和地方对监测工作重要性认识不足有直接关系。大部分新申请的遗产地监测工作的实施是申遗需要而不是作为遗产保护的有效组成部分,很多遗产地管理者不能充分认识到监测工作的重要性,认为监测既不能提升经济效益,又不能产生社会效益,属于可有可无的边缘性工作,遗产监测工作未能得到应有重视和有效开展。很多遗产地虽成立了遗产监测中心,但监测和保护管理相脱节,监测和保护不能有效形成合力,致使监测中心成为无人问津的“冷衙门”。

        二是专业技术人员严重匮乏。遗产监测作为新事物新领域慢慢得到了业内重视,很多遗产地响应国家文物局要求和遗产保护趋势先后成立了遗产监测中心,但由于目前全国高校和科研院所尚未开设遗产监测专业,加之遗产监测科技起步晚,底子薄,而且大部分遗产保存现状差,一些关键技术未取得突破,监测理论不完善,监测技术未形成体系。从事监测工作的人员都是从其他部门拼凑抽调,监测技术人员普遍理论储备少、业务能力弱、监测思路乱,加之遗产地管理者对遗产监测重要性认识不够支持力度不大,存在人员流动性大队伍不稳人员偏少等普遍现象。

       三是遗产监测宣传培训力度不够。遗产监测作为新生事物在全国甚至全世界范围内都是摸着石头过河,加之遗产类型、监测要素、监测指标各异,没有成熟的经验和规范可供借鉴,国家层面对各遗产地的监测工作技术指导弱,遗产地存在监测体制机制不健全和监测没有标准可依等问题,基本是各遗产地单打独斗的开展遗产监测工作,监测标准不一、监测手段各异、监测频率不同、数据库不统一,很多遗产地监测数据可靠性不高,数据库不能同国家总平台数据库有效对接,致使国家文物局对各遗产地的监测情况不能全面准确的掌控。而且监测人员良莠不齐,致使监测工作开展困难重重。近年来全国有关遗产保护和博物馆管理方面的培训不少,但针对遗产监测的培训则较少且培训覆盖范围有限,加之近年来交流学习机会锐减,致使遗产地的监测工作只能闭门造车自我探索,监测人员业务水平难以在短时间内得到有效提升。

        四是缺乏遗产监测法律法规。国家文物局虽先后出台了《世界文化遗产保护管理办法》和《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》,但未形成法律法规,约束力有限,威慑力不强,针对游客破坏遗产的行为仅停留在舆论谴责层面,没有具体的处理措施和依据,在实际监测过程中存在无法可依的现象。诸如近期全国发生的诸起法人违法案件,不一定是监测工作不到位所致,下级监管太软,无法可依,即使发现有违法违规现象也迫于上级压力睁一只眼闭一只眼,在某种程度上纵容了法人违法现象,致使近期文物违法案件屡增不减,对遗产安全产生巨大的潜在威胁。

       五是对破坏遗产的恶性事件处罚力度不够。针对近年来出现的法人违法案件和破坏遗产的恶性事件处罚力度不够,未形成震慑效果,很多案件处理结果曝光度不高,未能及时准确的回复社会舆论关切。管理部门在遗产安全管理上存在的疏漏不能及时发现并弥补,出现问题后未启动严格的问责程序,压力传导不到位,存在同一问题多次出现的怪像。针对接二连三出现破坏或盗窃遗产事件的处理力度不够,存在违法成本低的现象。如近期网上流传的贵州松桃县潜龙洞景区,一名游客因怀疑景区内的钟乳石景观为人造,对着一根生长上亿年的钟乳石连踢三脚,导致其断裂,据相关专家表示,被踢断的钟乳石很难恢复原貌,最后景区只对肇事游客做出罚款五百元的处罚,处罚力度过轻。

       六是国家层面的业务指导较弱。近年来国家文物局已充分认识到遗产监测工作的重要性,也初步制订了相关管理办法,但尚未正式颁布遗产监测规程,遗产地存在监测体制机制不健全和监测没有标准可依等问题,国家层面对各遗产地的监测工作技术指导弱,基本是各遗产地单打独斗的开展遗产监测工作,监测标准不一、监测手段各异、监测频率不同、数据库不统一,很多遗产地监测数据可靠性不高,数据库不能同国家总平台数据库有效对接,致使国家文物局对各遗产地的监测情况不能全面准确的掌控,国家层面的业务指导地位未得到有效凸显。

       

        三、对依法加强和规范文化遗产监测与保护的思考与建议

        华夏文明五千年,丝绸之路三千里。丝路文化是我国长城文化、农耕文化、戈壁文化的重要发源地,对中华文明产生了重要的影响。到了河西走廊,给游客印象最深刻的莫过于嘉峪关和敦煌莫高窟,它既是世界文化遗产地,又是人类追溯历史、传承文明的共同向往。如何把历史遗留给我们的无限痕迹,转化为传承中华文化、实现中国梦的巨大思想动力,需要全社会共同参与营造氛围,也需要一大批热爱、研究的专业力量来保护传承,更需要依法规范文化遗产的保护与监督。这既是当务之急、更刻不容缓。一是要提高对监测工作重要性认识。监测工作不仅能为我们的遗产保护、管理、修缮等提供决策支持,保证遗产工作的科学性和规范性,而且事关缔约国的遗产保护管理水平和国际形象。针对目前我国遗产存在的建设性破坏、过度旅游开发、管理不善、维护不当等突出问题,应在国家层面上推行监测工作一票否决制,并将监测工作纳入年度综合考评制度,自上而下层层传导压力,建立监测工作诚信档案,根据各遗产地监测工作开展情况进行评分评级,监测经费可以多向一些履行监测工作较好的监测机构倾斜。促使各级文物行政部门和各遗产地保护管理机构充分认识到监测工作的重要性,认识到遗产监测是遗产保护管理工作中不可或缺的重要组成部分,不断提高监测重要性认识、完善监测制度、合理增加监测人员及经费,确保监测工作良好快速可持续发展。

        二是要加快专业人才队伍建设。高素质的人才是监测工作的基础和保障,要实现遗产监测工作的可持续发展,在监测工作起步阶段,应着力建设一支具有广阔视野、掌握先进技术、拥有丰富理论储备的高素质人才队伍。通过高薪聘用一些高素质复合型人才,建立人才激励制度,鼓励多参与各层次的监测课题申报工作,在职称评定、待遇提升等方面予以支持,通过制定完善的奖励制度和激励政策,进一步激发监测人员的工作热情。确保优秀人才能“进的来、留得住、用的上”,可通过遗产地和高校共建的方式加强人才队伍建设,注重人才队伍结构优化,注重培养多学科的复合型人才,以胜任纷繁复杂的遗产监测工作。加强监测人员的技能培训,是为了更好的保护世界遗产,有效的促进国家推动遗产监测技术的发展,国家相关管理部门应当成立专职遗产监测培训中心,不断加大监测人员的培训工作,扩大培训覆盖面。从监测术语、监测原则、监测要素、监测内容、监测分类、监测方法等基础内容进行系统全面的培训,在培训过程中坚持引进来和走出去的原则,积极引进国外发达国家先进的监测技术和管理理念,这也是快速缩小同国外先进监测技术的快速途径;走出去同全国从事遗产监测研究的科研院所联合共同实施业务培训。在培训过程中不仅要注重监测理论培训,而且也要注重实践培训,特别是针对一些高精尖监测设备的操作培训,着重培训监测人员的数据分析能力,在培训完成后设置系统全面的考核体系,确保学有所用学以致用,同时注重培养监测人员的专业素养、工作意识、社会责任等。通过全方位的培训打造一支专业过硬、使命感强、开拓进取的遗产监测队伍。

        三是要建立健全监测法律法规。为加强世界遗产的保护管理工作,履行《保护世界文化与自然遗产公约》责任和义务,依据《中华人民共和国文物保护法》、《世界文化遗产保护管理办法》、《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》、《中国文物古迹保护准则》和各遗产相关保护条例,充分调研不断论证,制定科学合理的遗产监测法律法规。开展全国省级文物行政执法第三方评估和不可移动文物执法监测,开展全国重点文物保护单位执法监督在线巡查试点和支付终端建设试点。使遗产监测有法可依,做到有法必依,确保监测工作在法制环境下向着制度化、规范化、科学化迈进。

        四是要构建全覆盖式的立体监测体系。针对体量大、分布范围广的世界遗产应建立全覆盖式的立体巡查网络,如大运河、丝绸之路、长城等线性遗产,应建立跨区域联合巡查机制,通过一些高新技术,如遥感测绘、无人机巡查、卫片对比、手机微信端巡查等技术构建全覆盖式的立体巡查网络。定期开展人工巡查工作,在突发灾害后第一时间开展反应性巡查,确保巡查能及时发现、及时响应、科学应对,为遗产的监测执法和抢救保护争得预警时间。

        五是要加大对遗产监测破坏行为的处罚力度。近年来全国范围内多次出现破坏遗产恶性事件的缘由,并结合遗产地实际尽快制定相关保护条例,争取立法,对相应破坏遗产的行为制定处罚依据和措施。结合其他遗产地出现的管理漏洞尽快全面排查,举一反三,整改遗产安全管理上的疏漏。地方政府应作为遗产管理中的主导者参与到遗产安全管理工作中来,对未能及时处理遗产破坏或盗窃事件或处理不到位的责任人应追究相关法律责任,对影响比较恶劣且整改不到位的责任人应从重、从快处理。加大处罚力度,形成震慑效果,提高案件处理结果的曝光度,让破坏遗产的不法分子在社会的高度关注下和严惩下无处藏身,还遗产一个安全的外部环境。

       六是要建立通畅的沟通协调机制目前全国大部分遗产地都成立了独立的监测机构,这在某种程度上有利于监测工作不受制约的开展。但监测项目实施过程中在部门间缺乏协调配合,信息不能及时交流和沟通,在日常监测和反应性监测过程中得出的结论不能及时有效的反馈至遗产管理部门。当务之急应建立通畅的沟通协调机制,成立预警处理小组,下设遗产管理联络员、遗产保护联络员、遗产监测联络员,协调联络遗产管理、保护和监测等部门,使管理者和保护部门能及时掌握预警情况,及时做出科学决策;开发统一的预警管理平台,根据不同分工分配不同的操作权限,使遗产管理者和保护部门能及时了解最新监测成果及监测预警情况,增强监测认知。